[정의]

1995년 출현한 경기도의 첫 번째 도농복합시로서의 경기도 남양주시.

[개설]

경기도 남양주시는 경기도의 첫 번째 도농복합시(都農複合市)이다. 도농복합시는 도농통합시(都農統合市)라고도 하는데, 도시 지역과 농촌 지역을 하나의 행정 단위로 통합하여 각 지역이 가진 장점을 최대한 활용하면서 상호 보완, 공생의 관계를 유지하고 이를 통해 균형 잡힌 발전을 이루고자 시행된 정책의 일환이다. 1990년대부터 농촌 지역의 특성을 가진 지역에서 인구가 증가하고, 도시의 산업 비율이 확대되어 하나의 군 전체를 시로 승격한 경우가 있으며, 그 시작이 경기도 남양주였다. 특히 경기도에는 남양주시를 비롯하여 모두 12개의 도농복합시가 있으며, 이들 도농복합시는 수도권의 광역화와 더불어 도시화가 확산됨에 따라 형성되었다.

1900년대 행정 구역상 경기도 양주군에 속하였던 경기도 남양주시는 서울특별시와 인접한 지리적 이점, 수도 방어의 군사적 요충지, 경기 서북부와 강원도 등을 잇는 교통과 상업 중심지라는 지역적 중요성 및 특성을 갖추고 있다. 1980년 4월 1일 경기도 남양주시는 경기도 양주군에서 분리되었고, 1995년 1월 1일 경기도 미금시와 통합하여 3읍 5면 6동[현재 6읍 3면 7동]을 갖춘 경기도 남양주시로 신설되었다. 일찍이 수도권의 일원으로 서울특별시의 영향권에 편입되어 있었으며, 도시적 성격이 두드러진 도시 근교형 농촌 지역이다.

경기도 남양주시 내에서도 도농복합시의 행정 체계 변경이 일어났다. 2001년 경기도 남양주시 진건면·오남면은 각각 진건읍과 오남읍으로 승격되었으며, 2011년에는 남양주시 별내면에서 남양주시 별내동이 분리·신설되기도 하였다. 기존의 농촌 지역이 도시화하면서 면이 읍으로 승격되거나, 면에 속한 일부 지역이 분리되어 동으로 신설된 것이다. 경기도 남양주시 내에서 읍 승격은 서울특별시에 인접한 지역에서 활발하게 이루어졌고, 수도권의 교외화 현상과 더불어 신흥 주거 지역 및 고용 중심지로 성장하였기 때문에 발생하였다.

도농복합시의 출현으로 과거 농촌 지역과 도시 지역의 경계가 허물어졌다. 이에 따라 지방자치단체는 각 지역이 제기하였던 의견과 안고 있던 사회 문제를 통합적으로 수용해야만 하였다. 이러한 특수한 상황으로 기존 농촌의 생활 및 농업 기술을 운영 관리하던 농업기술센터의 기능과 역할이 또한 다양하게 변화하고 강화되었다. 도농 복합 정책에 따라 농업기술센터의 이용 집단이 농촌 주민에서 도시민으로 확대되고, 과거 농업인들을 대상으로 운영하던 농업기술센터의 업무와 방침들이 변화하였기 때문이다. 또한 일반인들을 위한 농촌 체험, 농촌 테마 공원의 운영으로 확장되고 있다.

도시와 농촌의 균형 발전과 공생을 모색하는 목표로 시행되었던 도농복합시는 1995년 지정 이후, 무분별한 개발에 따른 지역간 불균형 심화를 야기하였다는 지적을 받기도 하였다. 생활권의 분리가 원활히 이루어지지 않고 행정적으로만 통합된 지역인 만큼 경제 성장에 긍정적으로 작용한다는 평가도 있었지만, 도시 지역과 농촌 지역의 통합이 생활권의 경제 성장을 이끌지 못한다는 비판도 제기되었던 것이다. 복잡하고 다양한 도시 문제를 해결하기 위하여 중심 시가지와 농촌 지역이 하나의 행정권·하나의 생활권을 형성해야 한다는 의견, 도시 지역과 농촌 지역이 통합되더라도 중심 도시의 성장 효과가 주변 지역으로 확대되지 않는다는 의견도 있다. 도농 복합의 긴 역사를 가진 미국 역시 도농 복합이 가진 긍정성과 부정성에 대한 논의가 여전히 활발하게 이루어지고 있다.

[도농복합시의 개념]

도농복합시는 도시[시가지와 동 지역]와 농촌[교외 읍, 면 지역]을 한데 묶어 설치한 시이다. 법률상으로 ‘도농 복합 형태의 시(市)’라고 하지만 일반적으로 도농복합시 또는 도농통합시라고 한다. 1960년대 이후 공업과 도시 중심의 개발에 따라 도시와 농촌을 분리하여 개발하는 정책에 따라 도시 지역의 인구 과밀화 및 주택 부족 문제와 농촌 지역의 경쟁력 상실 같은 문제를 해결하기 위해 1980년대 도농 복합 개념이 등장하였다. 정책적으로 1995년 지방자치제가 본격적으로 실시되기 이전에 시행되었다. 도농 복합은 도시와 도시 주변 농촌을 공간적으로 접근시켜 유기적으로 통합된 하나의 정주 생활권을 이루도록 하는 동시에 하나의 행정권으로 일치시키는 것을 뜻한다. 결국 도농 복합은 도시와 농촌을 단순히 행정 구역상 하나의 지역으로 통합하는 것 외에도 공간적으로 정치와 경제, 문화, 그리고 사회 분야 등의 통합을 의미한다.

[도농복합시의 목적과 효과]

도농복합시는 1980년대 후반부터 본격적으로 논의되었다. 1960년대, 1970년대는 대도시 위주의 성장 거점식 개발 정책으로 인구가 성장하는 지역을 분리하여 면을 읍으로, 읍을 시로 승격시키고, 도시와 농촌을 분리하는 정책을 실시하였다. 도시 중심의 지역 개발을 추진하였던 것이다. 하지만 이러한 개발 양상은 도시와 농촌의 격차가 심화시키는 원인이 되었고, 지역 간의 갈등, 생활권과 행정 구역의 괴리, 지역 이기주의 대두, 우루과이 라운드에 따른 농촌의 경쟁력 및 자치 능력 상실의 재고 등의 문제를 제기하였다.

도농복합시 정책의 시행은 1994년 1월 14일 내무부 검토를 시작으로 이루어졌으며, 1994년 3월 24일 대상 시·군이 확정되었다. 1994년 4월 15일~5월 3일 기간 동안 대상 지역의 주민 의견을 수합하는 과정을 거쳐서 제1~3차 행정 구역 개편을 통해 40곳의 통합시가 출현하였다. 그 가운데 경기도 남양주시는 1994년 8월 3일 제정된 「경기도남양주시등33개도농복합형태의시설치등에관한법률」[법률 제4774호, 1994년 12월 31일 공포]에 기반한 도농복합시이다.

도농복합시는 다음과 같은 효과를 거둘 목적에서 시행되었다.

1. 행정 구역권과 생활 구역권이 일치하고 행정 체계와 정주 체계가 일치하는 지역 생활권을 형성.

2. 혐오 시설이나 공익 시설을 둘러싼 인접 자치 단체 사이의 마찰을 하나의 단일 자치 단체에서 내부적으로 조정.

3. 자치 단체의 규모가 커짐에 따라 행정 집행 능력에도 경제적 효율성을 갖추게 하는 광역적인 공동체를 형성.

도농 복합은 그동안 왜곡된 도시와 농촌 간의 기형적인 발전 격차를 지방 자치 단체의 재원 분배 최적화 및 행정 효율 극대화로 해소하려는 정책이다. 또한 농촌 지역의 문화적 전통과 생태학적 자원, 도시 지역의 경제적인 역동성과 인적 자원의 조화를 이끌어 지속 가능한 도시 발전을 완성하는 단일 광역 행정 구역 형성의 대안적 모델이었다. 도농 복합을 통해 국지적인 차원에서 도시 지역과 농촌 지역 간에 발생할 수 있는 경제 성장의 차이를 해결하고, 도시의 성장 정책을 농촌 지역까지 확대 적용할 수 있는 잠재력이 제공되기에 도시 지역과 농촌 지역의 상생 발전 도모가 가능하다. 도시 지역 주민에게는 여가 수요를 충족시킬 수 있는 쾌적한 정주 공간을 제공하고, 농촌 지역 주민들에게는 현대화 욕구 충족의 기회를 주어 도시와 농촌의 균형 있는 발전에 기여할 수 있다. 이에 따라 도시 지역과 농촌 지역이 공생 관계를 유지할 수 있도록 단일의 공간으로 통합하여 효과적인 지역 발전 전략을 수립하는 목표로 시행되었던 것이다. 경기도 남양주시도 이러한 목적에 부합하여 출현하였으며, 현재에 이르러 도농 통합의 모범적 모델을 위한 여러 대안이 다각적으로 모색되고 있는 실정이다.

그중에서 남양주시 농업기술센터는 도시 지역 주민과 농촌 지역 주민들의 서로 다른 행정 수요를 충족하고, 도시 지역의 편중된 발전에 따라 농촌 지역 주민들의 박탈감과 소외감을 없애기 위하여 도농 교류 차원의 과제들을 시행하고 있다. 도농 복합으로 더욱 더 기능과 역할이 증대된 남양주시 농업기술센터는 도시와 농촌 각 지역의 사회 경제적 편차를 줄이고, 지역 주민들의 간접적인 커뮤니티 활동을 이끌어 내기에 매우 적합한 시설이다.

[경기도의 첫 번째 도농복합시, 남양주]

경기도 남양주시는 1979년 12월 28일 제정된 「남양주군설치와군관할구역등변경에 관한 법률」[법률 제3169호]에 따라, 1980년 4월 1일 경기도 양주군에서 경기도 남양주군으로 분리되었다. 1995년 1월 1일, 경기도 남양주군은 「경기도남양주시등33개도농복합형태의시설치등에관한법률」에 따라 경기도 미금시와 통합되면서 3읍 5면 6동을 갖춘 경기도 남양주시로 신설되었다.

경기도 남양주시가 첫 번째 도농복합시로 선정된 이유는 경기도 남양주 지역이 가지고 있는 역사적 특성 때문이다. 경기도 남양주시는 일찍이 수도권의 일원으로 서울특별시의 영향권에 편입되어 있었다. 1986년 경기도 남양주시 구리읍이 시로 승격되어 분리된 사례에서 알 수 있듯이 농촌 지역임에도 불구하고, 그 일부를 인구 밀집 지역으로 설정하여 도시로 성장하였다. 도시적인 성격이 두드러진 도시 근교형 농촌 지역으로 1995년 1월 1일 경기도 미금시와 남양주군의 도농 통합은 도시와 농촌의 통합이었지만 별다른 무리나 마찰 없이 주민의 70%이상이 동의와 함께 진행되었다.

도농복합시의 출현은 농촌 지역과 도시 지역이 안고 있는 사회 문제를 통합 수용하는 방안의 모색으로 이어졌다. 이는 기존 농촌 지역의 요구와 상황에 따라 기능하였던 남양주시 농업기술센터의 변화에도 영향을 주었다. 남양주시 농업기술센터가 농촌 지역의 지역 주민을 대상으로 기능과 역할을 담당하였다면, 이제는 이주민과 도시민을 대상으로 삼아야 하였기 때문이다. 경기도 남양주군이 경기도 미금시와 통합되기 이전, 남양주군 농업기술센터는 주요 기능과 역할을 농업인을 위한 식량 작물과 원예 작물 등의 기본 작물 생산 기술 지도 및 교육으로 설정하였다. 하지만 1995년 경기도 미금시와 통합되어 도농복합시가 되면서 남양주시 농업기술센터는 농업인을 위한 한 단계 발전된 생활 자원 및 식품 가공 육성과 비농업인을 위한 도 시농업 육성, 유기농 텃밭 가꾸기, 그린 학습원, 시민 자연 학습장을 통한 농촌 체험 프로그램 운영, 귀농·귀촌 지원 등 기존의 기능과 역할을 보다 강화하였다.

남양주시 농업기술센터는 2009년 농촌진흥청 지정으로 근교 농업 시범 농업 기술 센터가 되었으며, 현 시대 농촌의 역할 변화에 따라 농업인을 비롯한 비농업인, 일반 시민들 모두를 위한 남양주 농업 육성이라는 비전을 제시하였다. 이 목표 아래 남양주시 농업기술센터는 농촌 체험, 농업 기술 교육, 전문인 교육의 세 가지 방향으로 프로그램을 운영하여 일반인들의 농촌 체험부터 귀농·귀촌을 준비하는 사람들과 전문 농업인 양성이라는 광대한 범위의 교육 및 체험 프로그램을 시행하고 있다. 이러한 대안과 모색은 도농복합시가 출현한 뒤 타 도농복합시보다 도시 지역의 산업체 수가 많다는 비판과 부정적인 평가에 대하여 경기도의 첫 번째 도농복합시인 남양주시가 도농복합시의 모범을 보여 주고 있는 것이다.