[정의]

조선 전기 울릉도 거주민을 본토로 이주시킨 정책.

[역사적 배경]

고려 말기에서 조선 초기에는 울릉도에 주민이 거주하면 울릉도를 침입한 왜구가 이곳을 근거지로 하여 강원도 등을 침구할 것이라고 생각하였다. 또한 당시에는 울릉도는 육지에서 멀리 떨어져 있었기 때문에 울릉도에 들어간 어민들로부터 조세 수취와 역역 동원을 제대로 할 수 없는 실정이었다.

조선 초기 연근해 개발이 이루어지면서 왜구 등에 대한 적극적인 해결책이 강구되면서 읍을 설치하거나 진을 설치하자는 논의가 있었다. 울릉도도 그 연장선상에서 설읍(設邑) 논의가 있었다. 그러나 울릉도에 들어간 사람들이 피역(避役)의 무리이므로 그곳에 읍을 설치한다면 또 다른 곳으로 옮겨갈 것이라는 판단에 따라 그들을 다시 본토로 이주시키는 정책을 실시하였다.

[내용]

울릉도와 독도는 강원도 울진현의 속도(屬島)로서 강원감사의 지휘 통제권에 있었다. 그러나 울릉도와 독도는 어디까지나 쇄환조치 내지 순심정책의 틀 속에 있었기 때문에 하나의 군현 단위는 결코 아니었다. 호적에 등재된 군현민도 없고 토공(土貢)도 없었으므로 이를 관장할 주수(主帥)도 없었다.

그러나 울릉도 등의 섬에는 쇄환정책에도 불구하고 사람이 항상 존재하였다. 이들은 어디까지나 피역인(避役人)으로서 범법자들이란 인식 하에 쇄환의 대상이었다. 중앙 정부는 울릉도 등의 섬 거주민의 쇄환을 위해 별도의 관리인 무릉등처안무사(武陵等處按撫使) 또는 무릉도순심경차관(茂陵島巡審敬差官)을 파견하였다. 이들의 파견은 울릉도 등의 섬에 입도한 어민들의 쇄환을 목적으로 한 것이기도 하나 일본에게 울릉도 등의 섬이 조선 영토임을 인식시키려는 데 주된 목적이 있었다.

[‘공도정책’ 용어에 대한 문제]

흔히 1883년 울릉도 개척령이 공포되기 전에 울릉도 등의 섬 거주민들을 본토로 이주시키는 정책에 대해 공도정책(空島政策)이라는 용어를 사용하기도 한다. 이 공도정책은 고려 말기에 시작되어 조선시대에 걸쳐 시행되었다고 한다. 고려 말기 왜구의 침탈로부터 섬 주민을 보호하기 위해서 섬 주민을 육지로 이주시켰다고 하는 『신증동국여지승람(新增東國輿地勝覽)』 등의 지리지 기록에 근거를 두고 있다.

공도정책이란 용어는 처음에 일본 학자들에 의해 제기되었다. 이 용어는 울릉도를 자국의 영토로 편입시키고자 하는 일본의 침략 의도에서 비롯된 것으로, 조선의 해양 정책 전반으로까지 확대하여 적용되었던 것이다. 공도정책 하에서 섬은 원칙적으로 국왕의 지배와 보호가 미치는 통치의 대상이 아니었고, 행정 편제의 대상에서도 배제되었다고 한다.

그러나 15세기 이래 바다와 섬은 부를 축적하는 곳으로 인식되어 섬으로 사람들이 몰렸다. 지리지에는 지금까지 기록되지 않은 섬들이 기재되고, 해당 섬의 크기[둘레, 넓이]·인구·특산물·유적·유물·본 읍과의 거리 등의 다양한 내용이 실렸다.

이것은 공도정책이란 뜻과는 달리 중앙 정부 차원에서 대대적인 섬에 대한 조사가 시행되었음을 의미한다. 당시는 섬이 부를 낳는 황금의 땅으로 간주될 만큼 섬이 개발되어 이용되었기 때문에 섬에 대한 조사는 피역(避役) 문제와 군사의 비용 및 흉년을 대비하기 위한 국용(國用)의 마련에 목적이 있었다. 이에 따라 읍을 설치하거나 진을 설치하자는 논의가 있었다.

울릉도 등의 섬도 태종과 세종 연간에 읍을 설치하자는 논의가 있었으나, 주민을 본토로 이주시키는 쇄환정책이 실시되었다. 쇄환정책은 조세 수취와 역역 동원을 제대로 하기 위한 목적이 있었으나 이와 동시에 울릉도 등의 섬을 순심하기 위한 관리를 파견하여 일본에게 울릉도 등의 섬이 조선의 영토임을 각인시키려 한 정책이었다.

따라서 1883년 개척령 공포 이전의 한국의 울릉도·독도 정책에서 ‘버려진 땅’을 의미하는 ‘공도’라는 용어는 잘못 사용된 것이며 ‘안전 또는 외부 침략에 대비해 주민을 육지로 이주시킨 정책’을 의미하는‘쇄환(刷還)정책’으로 지칭해야 할 것 이다.